Prije nekoliko dana čelnici zemalja Europske unije okupili su se u Milanu na izvanrednom Summitu o zaposlenosti, pri čemu su se obvezali uliti dodatnih 6 milijardi eura u ne tako davno (2013.) uspostavljenu inicijativu za suzbijanje nezaposlenosti mladih u Europskoj uniji pod nazivom «Garancija za mlade» (Youth Guarantee).  Garancija za mlade ambiciozna je strategija Europske unije s ciljem da se svakoj nezaposlenoj osobi ispod 25 godina omogući prikladno zapošljavanje, stručno usavršavanje ili obrazovanje već četiri mjeseca nakon završetka formalnog obrazovanja. Indikativno je pri tome kako se skup organizirao upravo pod talijanskim predsjedanjem Vijećem Europske unije. Italija je, naime, jedna od zemalja najteže pogođenih nezaposlenošću mladih koja vrtoglavo raste iz godine u godinu i dostiže 39.7 posto u 2013. godini za uzrast od 15 do 24 godine, dok brojka za mlade starije od 15, a mlađe od 29 godina gravitira oko 29.7 posto. Čin organiziranja skupa o nezaposlenosti poruka je političke volje da se postigne konsenzus oko strategije rješavanja problema nezaposlenosti mladih. Ipak, realnost nudi jednu sasvim drugačiju sliku. Vjerovanje kako je upumpavanje financijskih sredstava u politike zapošljavanja panaceja per se, prisutno je u politikama Europske unije već duže vrijeme. Pri tome se u drugi plan stavlja pregovarački neuspjeh oko europskog «evergreena» – fiskalne konsolidacije. Nevoljkost zemalja članica EU da delegiraju ovlasti iz domene fiskalne politike na supranacionalnu razinu, kontinuitet je izraženog interguvernmentalizma EU politike. Ta surova realnost odraz je s jedne strane upravo nedostatka te političke volje za konsenzusom oko adekvatnog pristupa nezaposlenosti mladih, a s druge strane nevoljkosti da se uspostavi ozbiljniji sustav redistribucije sredstava iz EU proračuna s obvezujućim mjerama. Danas, svaka dodatna milijarda za «Garanciju za mlade» tek je estetska korekcija s ciljem da se prikaže kako se ipak nešto radi. Eppur si muove!, kako bi rekao Galileo Galilei.

U međuvremenu, slika na terenu regije sve je tmurnija. Hrvatska, najnovija članica Europske unije, jedna je od onih zemalja članica s kroničnim problemom nezaposlenosti općenito, a nezaposlenosti mladih naročito.  Eurostatovi podaci otkrivaju kako je postotak nezaposlenih mladih (15-29 godina života) u 2013. godini iznosio 33.5 posto, manje jedino od Grčke i Španjolske. S polica knjižara vrište self-help priručnici magičnih naslova «Kako dobiti posao», sugerirajući kako je isključivo na pojedincu da se pobrine za vlastiti uspjeh na tržištu rada ili bolje rečeno u kompetitivnom okruženju u kojem je čovjek čovjeku prije vuk, negoli konkurent. Bilo kako bilo, ulazak u Europsku uniju dočekan je s oduševljenjem među vladajućim strukturama dobrim dijelom zahvaljujući pristupu sredstvima iz strukturnih fondova Europske unije, među njima i Socijalnom fondu iz kojih se absorbira najveći dio sredstava za politike zapošljavanja mladih.  Upravo su ta financijska sredstva jedini značajniji motiv da se vlast iole ozbiljnije uhvati u koštac s nezaposlenošću mladih te prione reformi politika zapošljavanja mladih. Tome sukladno, literatura o europeizaciji politika zapošljavanja napominje kako u novijim zemljama članicama prisutan trend uvjetovanja sredstava iz fondova provedbom reformi iz sektorskih politika, u ovom slučaju politika zapošljavanja. Stoga ne čudi nominalna implementacija europskih smjernica i strategija, kada EU novac de facto ima učinak sjene hijerarhije (shadow of hierarchy). No, kakva je EU politika zapošljavanja mladih danas?

Prije svega, valja reći kako je najnovija strategija «Garancija za mlade» prvi značajniji iskorak EU politike zapošljavanja mladih te kulminacija desetljeća i pol inkrementalnih pomaka u EU politici zapošljavanja. Sve do krize 2008. godine, politike zapošljavanja mladih bile su inkorporirane u opće smjernice i preporuke o preventivnim i aktivnim mjerama zapošljavanja pa se tako, primjerice u «Europskoj strategiji zapošljavanja» od zemalja članica zahtijevalo da svim mladim nezaposlenima osiguraju «novi početak» u roku 6 mjeseci. S druge strane, institucionalni mehanizmi prisile zemalja članica da implementiraju takve i slične zahtjeve ni dan danas nisu usvojeni te se smjernice i preporuke usvajaju sporadično i principom međusobnog učenja (mutual learning), učenjem iz uspješnih primjera (best practices) te mekom koordinacijom (soft coordination) bez regulatorne zakonodavne kompetencije EU institucija u tom pogledu. Trenutna «Garancija za mlade» oslanja se pak na vodeće inicijative (flagship initiatives) pod razvojnom strategijom Europske unije za pametan, održiv i uključiv rast naziva «Europe 2020».  Inicijative vezane uz zapošljavanje orijentirane su prvenstveno na pospješivanje mobilnosti mladih, stjecanje novih znanja i vještina potrebnih za tržište rada te smanjenje socijalne isključivosti marginaliziranih društvenih skupina. Izuzev (doduše vrlo upitne) inicijative za mobilnost mladih kojom se želi postići uspješnije sparivanje ponude i potražnje na jedinstvenom europskom tržištu (unatoč postojećim socio-lingvističkim barijerama), vodeći policy pristup (policy approach) Europske unije po pitanju nezaposlenosti mladih jesu aktivne politike zapošljavanja. One obuhvaćaju cijeli niz mjera, ovisno je li željeni efekt politike povećanje zapošljivosti mladih, tj. podizanje ljudskog kapitala ili što brža integracija na tržište rada i prevencija dugotrajne nezaposlenosti. U tom smislu razlikuje se ugrubo između obrazovnih/prekvalifikacijskih mjera (training), poticaja za poslodavce i to najčešće u obliku sufinanciranja zapošljavanja (incentives), javnih radova (job creation) i učinkovitijeg individualiziranog posredovanja od strane agencija za zapošljavanje između prohtjeva tržišta i ponude na tržištu rada (brokerage and job-search activity). Drugim riječima, već dugi niz godina svjedočimo zarobljenosti EU politike zapošljavanja mladih (policy capture) pod okovima aktivnih politika zapošljavanja. Isključivi normativni fokus takvih politika je što brža integracija mladih na tržištu rada i naglasak na individualnu odgovornost pojedinca da svoja prava ostvari tek nakon ispunjenja dužnosti potrage posla. Iako bi bilo nezahvalno donositi generalni sud o uspješnosti mjera aktivnih politika zapošljavanja u povećanju zapošljivosti mladih, jer empirijski uvidi pokazuju kako te mjere polučuju uspjehom kada su usmjerene na odgovarajuće ciljane skupine, činjenica je kako broj nezaposlenih mladih u Europskoj uniji kontinuirano raste unatoč svim nastojanjima na europskoj razini. Je li riječ o neuspjehu postojećih politika (policy failure) ili neuspjehu jedne političke tvorevine sui generis i njenih institucionalnih rješenja (polity failure)?

Kao i uvijek , odgovor na to pitanje niti je lak, a kamoli jednoznačan. Za početak, recimo da su za trenutni neuspjeh krivi i postojeći institucionalni aranžmani i nedostatne/krnje politike zapošljavanja mladih na EU razini. Oba neuspjeha žive svoje živote u simbiozi, rame uz rame, neraskidivo povezani te međuovisni. Počnimo sa strukturnim problemima Europske unije.

Projekt integracije Europske unije ima svoje granice određene suprostavljenim interesima zemalja članica koje koče daljne proširenje kompetencija EU institucija u domeni socio-ekonomskog upravljanja. Fiskalna politika i socijalna politika dva su najznačajnija polja djelovanja na kojima su ruke EU institucija zavezane. Upravo raznolikost radnog zakonodavstva i sustava socijalne skrbi uvelike utječe na fleksibilnost i inkluzivnost tržišta rada – nešto što je u diskrecijskim ovlastima zemalja članica. Kao rezultat, Europska unije je rascjepkana na različite režime socijalnog kapitalizma u kojima nisu primjenjivi generički naputci europskih institucija o politikama tržišta rada. Svaka država ili je svijet za sebe ili dijeli karakteristike određenog klastera zemalja u Europskoj uniji. Nadalje, priroda sukoba interesa na europskoj razini, poglavito u centru interguvernmentalizma – Vijeću Europske unije, takva je da onemogućava odmak od uopćenih formula za uspjeh i opće primjenjivih smjernica koje neće izazvati negodovanje u zemljama članicama. Pregršt je nepremostivih razlika s nacionalnih razina koje stvaraju jaz na europskoj pozornici, a koje autori poput Lahusena, Schulz i Graziana spominju kao katalizatore političkog zastoja: administrativne barijere, ukoštale birokratske strukture, različiti javnopolitički prioriteti i preferencije, financijske restrikcije itd. Bez postojanja obvezujućih mjera i predanosti zemalja članica za postizanjem zajedničkog cilja, teško je očekivati općeniti rast zaposlenosti mladih u Europskoj uniji.

Tim više što je policy orijentacija Europske unije snažno naklonjena aktivnim politikama zapošljavanja mladih, dok se popratni čimbenici i paralelni procesi koji su od presudne važnosti za smanjenje nezaposlenosti mladih zanemaruju. Neće aktivacijske politike same od sebe rezultirati smanjenom nezaposlenošću,  niti će orijentiranost politika na ponudu radne snage (supply-side) riješiti problem recesije/depresije i slabu potražnju za radnom snagom na tržištu rada. Bez uspješne makroekonomske politike, proaktivne politike tek kratkoročno pridonose razvoju ljudskog kapitala, boljem psiho-socijalnom stanju nezaposlenih mladih  i radnom iskustvu. Nadalje, iz vidika potpuno izostaje kvalitativna evaluacija mjera aktivne politike zapošljavanja. Najbolje je to vidljivo u trendu mjera ‘’stručnog osposobljavanja bez zasnivanja radnog odnosa’’ koji je poprimio epske razmjere i u Hrvatskoj usred pristupa europskim fondovima. Mjera stručnog osposobljavanja, iako formalno svrstana pod mjeru sufinanciranja zapošljavanja, s jedne strane je svojevrsni in-kind transfer poslodavcu u vidu potpuno besplatne radne snage, a s druge strane on-the-job training za mladog posloprimca s ciljem stjecanja radnog iskustva. Opasnosti prekarnog rada, niske kvalitete obuke, prezastupljenosti visokoobrazovanih mladih i značajni mrtvi teret (deadweight losses) sastavni su dio takvih programa, a čija problematika nije adekvatno raspravljena na europskoj razini. Stručno osposobljavanje postaje svojevrsna ulaznica na tržište rada bez koje je ulazak na isto gotovo nemoguć jer oni poslodavci koji bi u normalnim okolnostima ionako zaposlili mladu osobu, posežu za financijski isplativijem – stručnom osposobljavanju. Mlada osoba pri tome obavlja sasvim regularan posao za netto prihod manji od minimalne plaće. U Hrvatskoj se prethodne godine desila prava hiperinflacija te mjere aktivne politike zapošljavanja kojom se poslužilo 14 446 mladih nezaposlenih, čime je tom mjerom bilo obuhvaćeno gotovo 65 posto svih nezaposlenih mladih uključenih u sve mjere aktivne politike zapošljavanja Hrvatskog zavoda za zapošljavanje (HZZ). Dodatan problem u hrvatskom kontekstu predstavlja nezaobilazni element nepotizma karakterističan za mediteranski podtip konzervativne socijalne države. HZZ ne posjeduje diskrecijsko pravo odabira kandidata za radno mjesto, već je poslodavac taj koji odabire sudionika stručnog osposobljavanja. Teško je pri tome izbjeći nepravednu selekciju, skrivene agende i arbitrarnost u procjenjivanju kvalitete kandidata. Najzad, hrvatski primjer dobro ilustrira aljkavu provedbu aktivacijske politike prema mladima. Iako je centralno mjesto za posredovanje rada – Hrvatski zavod za zapošljavanje, prigrlilo individualizirani pristup mladim nezaposlenim osobama, pružajući usluge individualnih konzultacija i ispunjavanja profesionalnog plana u svrhu pronalaska posla, taj postupak je krajnje birokratiziran i formaliziran, što je u potpunom neskladu s principima novog javnog menadžmenta iz kojeg takav pristup proizlazi. Restrukturiranje javnih i uspostavljanje privatnih agencija za posredovanje na tržištu rada donekle bi pridonijelo rješavanju problema neefikasnog brokerstva te eventualno smanjilo obujam i potrebu za ostalim skupocjenim mjerama aktivne politike zapošljavanja mladih.

Konačno, uz sve makro-i-mikro probleme koji tište EU politike tržišta rada, teško je sa sigurnošću reći kakve će rezultate polučiti obnovljena «Garancija za mlade», no ona u sadašnjem obliku i uz trenutne makroekonomske pokazatelje zasigurno ne predstavlja garanciju za «bolje sutra» europske mladeži. Ili predstavlja tek vrlo kratku, tj. privremenu «garanciju» koja će srednjoročno za većinu «aktiviranih» mladih, ceteris paribus, značiti povratak u stanje nezaposlenosti nakon sudjelovanja u mjeri zapošljavanja. Za ozbiljne regulativne pothvate u europsko tržište rada biti će potrebna suglasnost svih relevantnih dionika na europskoj političkoj sceni, a do koje neće doći tako skoro. Politika zapošljavanja mladih će se, kao i cjelokupna evolucija europskog projekta, razvijati vrlo, vrlo inkrementalno. Njen potencijalni kratkoročni uspjeh će, naprotiv, ovisiti isključivo o oporavku europskih ekonomija i povećanju potražnje za radnom snagom.